6 июля 1941 года вермахтом занят Смоленск. Причем, по данным командующего 3-й танковой группой Г. Гота, Смоленск был захвачен лишь силами 29-й моторизованной дивизии.
Взятие важного стратегического пункта, открывавшего путь на Москву, вероятно, еще больше убедило Гитлера в скором окончании войны. Фюрер, указом от 17 июля 1941 года, занятые территории СССР разделил на рейхкомиссариаты, генеральные округа, области и округа, районы (уезды), во главе которых назначались рейхскомиссары, генеральные комиссары, гебитскоммисары и районные комиссары. Так, Смоленский округ был отнесен к генеральному комиссариату «Остланд», т.е. республикам прибалтики и Белорусии.
Тогда как части Красной Армии еще пытались отбить город обратно, 17 и 18 июля оккупационная администрация уже приняла на себя управление областным центром. В один из дней взрослых мужчин собрали в здании бывшего универмага. В процессе проверки документов кроме установления личности каждого, выяснялись место работы, партийность, национальность. Гитлеровцев интересовали в первую очередь коммунисты и евреи.
Войска генерала Лукина еще оказывали сопротивление, ведя уличные бои на окраинах в северной части города - окрестные крестьяне на подводах уже въехали в город и принялись грабить оставленные горожанами квартиры. Подвергались разграблению и советские учреждения. Немцы с любопытством взирали на происходящее, не пытаясь остановить мародерство, фотографируя проявления низменных инстинктов части населения.
20 июля в помещении комендатуры военная администрация собрала представителей интеллигенции оставшихся в городе, не покинувших ее вместе с отступившими частями Красной Армии и не эвакуировавшимися. Комендант города заявил собравшимся, что они совместно со всеми интеллигентными людьми должны начать работу по организации жизни оставшегося в городе населения. Пост бургомистра (начальника города) согласился занять В.Г. Меньшагин. (После войны он был арестован, осужден, приговорен к 25 годам тюрьмы и отбыл полный срок заключения в городе Владимире. По своему возрасту подлежал призыву в Красную Армию. На начало войны бургомистру исполнилось 39 лет).
Помощниками бургомистра назначили профессора университета Б.В. Базилевского и приехавшего вместе с немцами Г.Я. Гандзюка.
В октябре 1941 года в Смоленск прибыл руководитель отдела закрытой работы НТС Георгий Околович, назначенный председателем «Народного трудового союза нового поколения» (НТС НП). Союз действовал на территории цетрального направления армейской группировки германских войск, куда входили Белорусская ССР, Смоленская, Брянская, Орловская, Воронежская и Курская области. Вместе с Околовичем прибыли эмиссары этой организации Николай Алферчик, Иван Виноградов, Юрий Герцог, Дмитрий Космович, Кирилл Калякин, Дмитрий Каменецкий, Сергей Подгорный, Святослав Пелипец вошедшие в состав руководящего звена НТС НП. Всего на территории области находилось 135 энтээсовских эмиссаров. В Рославльском, Вяземском, Ярцевском, Краснинском, Духовщинском, Сычевском и Касплянском районах созданы группы НТС. В их деятельности принимали активное участие такие белоэмигранты, как Жедилягин Ю. П., Сорокин Р. 3., Мобков С. И., Редлих Р. Б., Падюк С. Н., Пьянков-Квятковский Ю. Д., Червяков В. К., Рейтель П. М., Безденежных И. К., братья Красовские Николай и Владимир, Сорокин В. 3., Ширинкина А. Е. и многие другие. Активисты организации, собираясь вместе, планировали послевоенное социально-политическое и экономическое устройство «новой России». Рядовые члены НТС НП из числа молодежи руководством направлялись в диверсионные группы, которые забрасывались в тыл Советской Армии, для совершения диверсий и создания паники. Сами же эмиссары, следуя установкам центра НТС, занялись распределением руководящих должностей в аппарате городской управы, созданием разведывательных и контрразведывательных органов.
Григорий Околович. занял пост начальника транспортного отдела городской управы, Николай Алферчик стал начальником секретно-политического отдела городской полиции, а после ее реорганизации — начальником того же отдела окружной службы безопасности СД. Соответствующие руководящие должности получили и другие лидеры НТС.
Распределив портфели и решив другие организационные вопросы, актив организации принялся за работу по вовлечению в ряды НТС НП новых членов из числа местного населения.
Околович и Гандзюк занимались агитационной деятельностью в основном среди служащих городской управы; Виноградов - в окружном управлении; Калякин, Пелипец и Тарасов вели идеологическую обработку молодежи; Герцог – пропагандистскую работу среди артистов; Каменецкий и Алферчик курировали сотрудников полиции.
Околовичем были завербованы Наталья Грасс, Валентин Серпухов, Георгий Косинов, Владимир Гацкевич, сестры Елизавета и Ольга Маркаич, Валентина Разгильдяева (впоследствии вышла замуж за Околовича и вместе с ним бежала за границу) и другие. Проявляли активность в этом деле Подгорный, Калякин, Пилипец, Тарасов. Вовлеченные в «Союз» занимались распространением подрывной литературы НТС, выполняли другие поручения.
Вновь созданная городская управа состояла из нескольких отделов. Самым важным на тот момент являлся жилищный отдел (руководитель В.А. Меланьев). В город постепенно возвращались укрывавшиеся в деревнях жители, кроме того прибывали обратно беженцы чьи эвакуационные эшелоны оказались разбомбленными. Военная администрация разрешая занять прежнее жилье простым горожанам, запретила выдавать ордера семьям коммунистов и евреев. Также предполагалось использовать часть жилого фонда для нужд различных учреждений оккупационными властями.
Отдел городского врача возглавил доцент К.Е. Ефимов, городскую ветеринарную службу врач К.И. Семенов.
Обязанностью помощника бургомистра Г.Я. Гандзюка являлся контроль за деятельностью полиции, тюрем, связь с немецкими разведывательными органами.
Общий отдел занимался переписью населения. Чиновники работали в данном направлении в тесном контакте с немецкой и русской полицией.
Относительно работы Смоленского городского и окружного управлений Б.Д. Базилевский впоследствии вспоминал: «В их деятельности было меньше всего заботы о населении и об облегчении ему гнетущих условий немецкой оккупации и больше всего заботы о себе со стороны членов городского и окружного управлений».
Если в действиях граждан с рвением выполнявших административные функции можно усмотреть признаки измены Родине, то работников социального обеспечения и здравоохранения, профессионально выполнявших свой долг перед населением, если это были мужчины не призывного возраста, к их числу отнести трудно. Все бремя заботы о больных и нуждающихся в социальной помощи гражданах легло на плечи именно данной категории работников. Германские власти находили дела поважнее чем забота о населении области.
Уже летом 1942 года выяснилось, что эта интеллигентная администрация наладила схему по отмыванию СКВ – рейхсмарок на рубли. Из Центра в Смоленск немцы за оплату труда чиновников низшего уровня присылали марки (к примеру, ставка главврача была 68 марок в месяц, а судьи городского суда – 60 марок). Но бюджетники получали зарплату в рублях – пусть и по действующему тогда курсу 1 марка за 10 рублей. Сэкономленные рейхсмарки родственники высших администраторов пускали в оборот – закупали в Германии дефицитные товары (лекарства, модную одежду, и т.п.) и перепродавали их в Смоленске. Такая операция позволяла за 1 марку иметь до 30 рублей. Впрочем, все высшие бюрократы всё равно остались на местах. Доктор Цигаст в своём отчёте в немецкую администрацию написал «Все остальные всё равно будут хуже».
Однако, стоит отметить, что смоленская интеллигенция немало сделала хорошего для простого народа. В кратчайшие сроки были открыты больницы, школы, церкви, начали выдавать патенты на индивидуальную предпринимательскую деятельность, открыты бесплатные столовые для малоимущих. Об этих столовых смоленская газета «Новый путь» писала: «За июнь-август (1942 года) первой столовой отпущено 105 тысяч обедов. Обеды давались из 2-х блюд. На первое были супы: ячневый, картофельный, борщ. Бульон для супов варится на костях. На второе – картофельное пюре, тушёная капуста, ржаные пироги, были мясные котлеты и гуляш. Столовая имеет супоросную матку и 4-х поросят. Столовой нужны клеёнки для столов». Всего в городе было 8 таких столовых, до трети обедов выдавались бесплатно – инвалидам, пенсионерам, жертвам сталинских репрессий.
Отдел социального обеспечения в областном центре возник лишь в начале 1942 года. В его ведении находились Дом инвалидов и детский дом. С самого начала оккупации возник вопрос обеспечения продовольствием стариков и инвалидов. Задачу решать вопросы социальной защиты временно возложили на отдел просвещения, так как последний, во второй половине 1941 года еще не в полной мере выполнял свои функции.
Первое время дома инвалидов и престарелых существовали практически на пожертвования горожан, которые чтобы спасти беспомощных жильцов этих заведений отрывали от своего скудного пайка и жертвовали с целью спасения жизней беспомощных людей. Подсобное хозяйство указанных учреждений оккупанты разорили, реквизировав запасы продовольствия и ферму животных для нужд фронта.
Осенью 1941 года в городе открылись аптека и больница; приняло первых посетителей хирургическое отделение. Контроль за деятельностью больниц осуществлял гарнизонный врач. Некоторые немецкие врачи помогали русским больницам медикоментами.
К исполнительным функциям управы относились работа полиции, финансовое и налоговое дело, помощь семьям рабочих, уехавших в Германию, ЗАГС и др.
Отсюда видно, что городская управа являлась исполнительным и распорядительным органом местного самоуправления, действовавшим под жестким контролем оккупационных властей.
В целом же работа администрации города и области не в достаточной степени устраивала немецкие власти. Смоленское чиновничество оказалось малокомпетентным, традиционно коррумпированным, что не соответствовало духу немецкого порядка. Кроме того нацистские спецслужбы беспокоила деятельность советских агентов.
В сотрудниках русской администрации немцы старались воспитать такие качества как:
1. Беспрекословное повиновение оккупационным властям;
2. Сохранение служебной тайны;
3. Занятие служебной деятельностью в течение всего рабочего дня;
4. Категорическое неприятие разного рода подношений связанных со служебной деятельностью.
В целях борьбы с коррупцией весной 1942 года начали создаваться инспекции по гражданскому управлению. Предполагалось, что «...они должны содействовать выполнению важных и ответственных задач для возвращения русского народа к нормальной человеческой жизни и для создания организационно – административных предпосылок и условий закрепляющих это возвращение...».
Вся служебная переписка «новой русской администрации» в обязательном порядке велась на двух языках – немецком и русском. При этом немецкий текст располагался на левой стороне листа, а русский – на правой.
Низовой структурой коллаборационистской администрации в городах являлись коменданты улиц или домов. В их функции входила обязанность следить за освобождающейся жилплощадью и предоставлять об этом данные жилищному отделу городской управы. По ордерам данного отдела происходило вселение жильцов на освобождающуюся жилплощадь. Комендант улицы собирал квартплату, надзирал за санитарным состоянием территорий дворов и улиц. Одной из обязанностей коменданта являлось информирование немецких властей о посторонних и подозрительных лицах попадавших в их поле зрения.