В начальный период оккупации администрация в своих обращениях к населению сообщала, что поскольку еще не созданы судебные органы все спорные вопросы решают бургомистры и старосты основываясь на обычаях и собственном представлении о справедливости. При совершении тяжких преступлений дела разбирались немецкими властями.
Поскольку победа на фронтах затягивалась, а сопротивление как на фронте так и в тылу ввиду близорукой политики в отношении населения усиливалось, то нацистам становилось понятно, что к делам управления захваченной территорией следует привлекать широкие слои населения. В середине 1942 года министр пропаганды Йозеф Геббельс в своем дневнике сделал запись о том, что «в отдельных областях России целесообразно образовать марионеточные правительства, которые стали бы проводить в жизнь наиболее неприятные и непопулярные мероприятия. Тем самым был бы создан фасад, за которым стало бы легче маскировать свою политику».
Командование ряда частей вермахта осознав вероятно раньше политиков пагубность репрессивной составляющей в прифронтовых зонах начало проводить свою собственную линию в отношении мирного населения.
В результате проб и ошибок немецкие власти пришли к выводу о необходимости введения законности в регулировании общественных отношений на оккупированной территории. Теперь поддерживать правопорядок предполагалось при помощи марионеточных судов и полиции. Судьи, прокуроры, адвокаты, нотариусы назначались лишь после утверждения их кандидатур немецким руководством. Все вновь назначенные давали подписку о том, что рассмотрение дел будет проводиться в русле общей политики германского руководства. При этом рассмотрение дел в отношении немецких граждан изымалось из подсудности местных судов.
До потери уверенности в молниеносности войны, оккупационные власти с местным населением считались мало. Расправы с неугодными новым властям представителями местного населения проходили без соблюдения каких либо юридических процедур. Так, в августе 1941 года рейхсминистр Восточных областей Альфред Розенберг издал указ о вынесении смертных приговоров лицам не подчиняющимся оккупационным властям. В нем, в частности, говорилось: «Местное население обязано вести себя в соответствии с немецкими законами и приказами, изданными для них немецкими властями. Поскольку местные жители не являются немецкими подданными или лицами немецкой национальности, они подлежат... особому положению о наказаниях», наказанием помимо прочих, могла быть смертная казнь либо каторга. Этим же указом устанавливалось, что дела советских граждан рассматривают специальные суды. Если специальный суд не смог прибыть для рассмотрения дела, то правонарушение подлежало рассмотрению военно-полевым судом. Данный суд выносил практически два вида наказания: смертная казнь либо помещение в концентрационный лагерь.
С первых же дней захвата территории нацисты повели жесткую политику в отношении мирного населения. Военнообязанные не ставшие на воинский учет, объявлялись партизанами и подлежали расстрелу. Все оружие, которое находилось у населения необходимо было сдать в комендатуры. Имущество принадлежавшее Красной Армии объявлялось трофеем и также переходило в собственность германского правительства.
Жестоко карались кражи, присвоение чужого имущества. В случае не обнаружения виновных, перед оккупантами отвечали жители близлежащих населенных пунктов.
За хищение имущества, продовольствия принадлежавшим германской армии, обвиняемые подлежали наказанию в виде смертной казни либо каторжным работам.
В городах, суды находились в ведении общего отдела городской управы. Бургомистр являлся руководителем всей русской администрации на подведомственной ему территории.
Так, Смоленский городской суд, начавший свою деятельность 29 октября 1941 года, за два месяца до окончания года рассмотрел 39 дел. По категориям дела подразделялись на: об установлении отцовства рассмотрено 31% дел, о возврате похищенных вещей – 25.2%, о выселении из квартир – 12.4%, о праве на спорное жилье – 7.6%, о взыскании квартирной платы – 7.6%, о взыскании заработной платы – 5.05%.
В целях оказания юридической помощи населению власти создали адвокатуру. При приеме в члены коллегии предпочтение отдавалось лицам получившим юридическое образование до революции.
Материалы о работе судов постоянно освещались к местной прессе. В газете «Смоленский вестник» велась рубрика «из зала суда». Практически ежедневно давался судебный материал. Так, в №4 за 1941 год рассказывалось о супругах Вафоломеевых, похитивших чужие вещи. За данное правонарушение Варфоломеевы приговорены к принудительным работам. В порядке гражданского судопроизводства суд обязал их имущество вернуть, при невозможности сделать это, выплатить потерпевшим компенсацию, а также возместить судебные издержки.
Более жесткие наказания назначались за невыполнение распоряжений немецких властей. В Смоленской газете «Новый путь» за 7 декабря 1941 года в разделе «Происшествия» рассказано о том, как двух граждан суд приговорил к 14 дням принудительных работ за самовольное оставление работы на которую они были определены биржей труда. В этом же разделе сообщалось о наложении штрафа в размере 100 рублей на продавца мяса лошади, павшей в результате болезни.
В пропагандистских материалах в прессе всячески превозносилась деятельность новых судов и противопоставлялась работе советских органов правопорядка. Конечно такие мягкие приговоры были невозможны в советских судах, где срок лишения свободы за кражу госимущества в пять лет считался неоправданно мягким. Новая власть старалась завоевать симпатии людей и вызвать уважение к немецким порядкам. Конечно либеральная политика не касалась лиц принадлежавших к силам сопротивления.
В прифронтовой полосе уголовные дела рассматривались германской военной администрацией.
Касаясь законодательной базы, то в рассматриваемый период единых законов Смоленский округ не имел. Пользовались старыми советскими или же судьи руководствовались обычным правом, которое еще сохранялось в правосознании граждан. Постепенно начали вводиться кодексы разрабатываемые тут же на местах. Так заместитель Смоленского окружного управления Н. Никитин выступая на торжественном собрании посвященном «двухлетию освобождения Смоленского округа от большевиков» 15 июля 1943 года (за два месяца до изгнания гитлеровцев из Смоленска) заявил: «...у нас уже утверждено Положение о семейном праве. Утверждается Уголовный кодекс...».
Среди коллаборационистов широко распространилось движение о введение в действие российских законов принятых до 1917 года.
Со стороны властей велась обработка общественного мнения с целью дискредитации советских законов как реакционных и антинародных. Утверждалось и не без основания, что большевистская юриспруденция не защищала интересов народа. Наоборот, направлялась против него. Суд являлся исключительно репрессивным органом, роль адвокатуры сводилась не к защите интересов подсудимых, а в лучшем случае имела чисто декоративное значение, что кстати говоря, являлось истинной правдой. Только и марионеточные суды были орудием пропаганды «нового порядка».
По мере ухудшения дел на фронтах делались попытки расширить социальную базу поддержки германской политики. Таким путем нацистское руководство старалось добиться стабильности в своем тылу, переложив часть репрессивных функций непосредственно на русское руководство.
В Смоленском округе немецкие власти распорядились организовать в городах и районах институт мировых судов и мировых посредников. Предполагалось, что мировые суды будут разбирать все имущественные споры граждан, в том числе вытекающие из брачно-семейных отношений, кроме споров о разводах. Разводы супругов в период военных действий немецкими властями запрещались.
Заявления в мировые суды подавались в управление начальника уезда лично или через волостную почту. Гражданское судопроизводство было устным, гласным и основанным на принципе состязательности.
Претендент на должность мирового судьи должен был заручиться рекомендациями от русских коллаборационистских, но лучше немецких властей. Заполнялась специальная анкета, где имелись графы:
1. Фамилия, имя, отчество;
2. Год и место рождения;
3. Образование претендента;
4. Род занятий до начала войны;
5. Должности занимаемые после начала войны.
Кандидат должен был подтвердить лояльность властям, иметь достаточное образование, и возраст не старше 30 лет. Особое предпочтение отдавалось учителям, как лицам хорошо знающим особенности местной жизни.
Власти не достигли поставленных целей. В менталитете русского населения, если вопрос касался деревни, глубоко укоренилось недоверие как к советскому правосудию, да кстати, и правосудию дореволюционному, так оно не доверяло судам учрежденным оккупационными властями.